Artigo aborda a modernização da fiscalização de tributos municipais não abrangidos pela EC 132/2023

Foi publicado nesta quarta-feira, 12 de novembro, novo artigo sobre a Reforma Tributária. Assinado pelo  fiscal de tributos de União da Vitória (PR), Vanderlei Piala Moskviak, o artigo tem como tema “E como fica a fiscalização de tributos não abrangidos pela EC 132/2023?”. Nele, o especialista analisa os desafios e oportunidades para os Municípios no cenário pós-Reforma Tributária.

No texto, o também integrante dos Grupos de Trabalho do Simples Nacional, Regimes Tributários e Tributação do Conselho Técnico das Administrações Tributárias municipais (CTAT) sobre o Consumo, destaca que, com a extinção gradual do  Imposto Sobre Serviços (ISS) e a criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), os tributos patrimoniais e as taxas municipais passam a ser o principal eixo da autonomia fiscal local. Além disso, o autor defende que a modernização do cadastro imobiliário e o uso de tecnologias como geoprocessamento e aerofotogrametria são medidas estratégicas para expandir a arrecadação do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), sem aumento de alíquotas, apenas com correção da base de cálculo.

Artigo:

Com a gradual extinção do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) – processo desencadeado pela Emenda Constitucional 132/2023 e a introdução do IBS – os tributos patrimoniais e as taxas municipais se tornam o foco principal da receita própria e da autonomia fiscal os Municípios. A eficiência na arrecadação desses tributos será o fator determinante para a saúde financeira do Município na próxima década.

O Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) é a única receita própria que pode ser significativamente expandida no curto e médio prazo e que permanece sob total autonomia dos Municípios. Além disso, garante a continuidade do financiamento dos mínimos constitucionais nas áreas de saúde e educação, independentemente das transferências do Comitê Gestor.

Sua competência está prevista no art. 156, inc. I, da Constituição Federal, a qual traz:

Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:

I – propriedade predial e territorial urbana;

(…)

E a base de cálculo é o valor venal do imóvel, conforme o art. 33 do Código Tributário Nacional (CTN), o qual traz:

Art. 33. A base do cálculo do imposto é o valor venal do imóvel.

Parágrafo único. Na determinação da base de cálculo, não se considera o valor dos bens móveis mantidos, em caráter permanente ou temporário, no imóvel, para efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou comodidade.

A modernização do cadastro imobiliário é, portanto, o investimento mais estratégico e urgente para preencher a lacuna financeira deixada pela redução do ISS. A estratégia prioritária do Município para expansão da receita própria do IPTU. Envolve a atualização e o aprimoramento do Cadastro Técnico Municipal para mapear a realidade urbana e rural. Permite ganhos de arrecadação sem a necessidade de aumentar alíquotas, focando apenas na correção da base de cálculo.

O uso de geoprocessamento e aerofotogrametria é fundamental. Diversas prefeituras têm conseguido elevar a arrecadação de IPTU sem aumentar a alíquota, utilizando a tecnologia para identificar irregularidades, novas construções, ampliações de área construída ou desatualizações existentes no Cadastro Imobiliário e Mobiliário.

A ferramenta tecnológica necessária para a alavancagem da receita utiliza sistemas de informações geográficas, aerofotogrametria e imagens de alta resolução para identificar novas construções, ampliações ou alterações não declaradas de área. É o motor da modernização, permitindo o cruzamento de dados geoespaciais com o cadastro existente. Transforma a administração do IPTU em uma função tecnológica e precisa.

A modernização do cadastro imobiliário é a ação mais imediata e eficaz à disposição dos Municípios. Ao utilizar o geoprocessamento para garantir que o valor venal esteja atualizado, o Município assegura que seu IPTU cumpra seu papel de pilar fiscal na era pós-Reforma. Em essência, o foco muda da fiscalização do serviço para a auditoria tecnológica do patrimônio.

A fiscalização deve intensificar o cruzamento de dados geoespaciais com o cadastro existente para garantir que a base de cálculo do IPTU reflita o valor venal real e atualizado dos imóveis. A ausência de um cadastro técnico municipal moderno e preciso representa uma renúncia fiscal contínua, pois o Município deixa de tributar a real riqueza imobiliária produzida.

Outro tributo é o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) que, embora seja de competência da União (art. 153, inc. I, da Constituição Federal), representa uma oportunidade crucial para os Municípios aumentarem sua receita própria, desde que exerça sua capacidade fiscalizatória.

E, ainda, seu fato gerador é definido pela Lei 9.393/1996, art. 1º:

Art. 1º O Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural – ITR, de apuração anual, tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel por natureza, localizado fora da zona urbana do município, em 1º de janeiro de cada ano.

§ 1º O ITR incide inclusive sobre o imóvel declarado de interesse social para fins de reforma agrária, enquanto não transferida a propriedade, exceto se houver imissão prévia na posse.

§ 2º Para os efeitos desta Lei, considera-se imóvel rural a área contínua, formada de uma ou mais parcelas de terras, localizada na zona rural do município.

§ 3º O imóvel que pertencer a mais de um município deverá ser enquadrado no município onde fique a sede do imóvel e, se esta não existir, será enquadrado no município onde se localize a maior parte do imóvel.

O ITR incide sobre a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóveis rurais, sendo sua base de cálculo o valor da terra nua, conforme a Lei 9.393/1996.

O Município pode optar por celebrar um convênio com a União, por meio da Receita Federal do Brasil (RFB), para fiscalizar e cobrar o ITR. Essa faculdade está prevista no art. 153, § 4º, inc. III, da Constituição Federal, conforme abaixo:

Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:

(…)

VI – propriedade territorial rural;

(…)

§ 4º O imposto previsto no inciso VI do caput: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

(…)

III – será fiscalizado e cobrado pelos Municípios que assim optarem, na forma da lei, desde que não implique redução do imposto ou qualquer outra forma de renúncia fiscal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) (Regulamento)

E é regulamentada pela Lei 11.250/2005, conforme art. 1º abaixo:

Art.1º A União, por intermédio da Secretaria da Receita Federal, para fins do disposto no inciso III do § 4º do art. 153 da Constituição Federal, poderá celebrar convênios com o Distrito Federal e os Municípios que assim optarem, visando a delegar as atribuições de fiscalização, inclusive a de lançamento dos créditos tributários, e de cobrança do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural, de que trata o inciso VI do art. 153 da Constituição Federal, sem prejuízo da competência supletiva da Secretaria da Receita Federal.

§ 1º Para fins do disposto no caput deste artigo, deverá ser observada a legislação federal de regência do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural.

§ 2º A opção de que trata o caput deste artigo não poderá implicar redução do imposto ou qualquer outra forma de renúncia fiscal.

Ao firmar o convênio, o Município passa a ter direito a 100% da arrecadação e das multas relativas ao ITR, desde que ele faça o lançamento e a fiscalização. Sem o convênio, a União transfere ao Município apenas 50% da arrecadação.

A adesão ao convênio é uma medida estratégica imediata, permitindo aos Municípios aplicar sua estrutura administrativa e de geoprocessamento – já focada no IPTU – na fiscalização do ITR, combatendo a subavaliação do valor da terra nua e aumentando significativamente a transferência de receita.

Junto com o IPTU e a potencial arrecadação integral do ITR, o Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis Inter Vivos (ITBI) compõe o tripé de tributos patrimoniais que se tornam o foco estratégico dos Municípios após a extinção gradual do ISS. A otimização do ITBI é vital para capturar o valor econômico gerado pelas transações imobiliárias do Município.

O Imposto de competência municipal, previsto no art. 156, inc. II, da Constituição Federal, que incide sobre a transmissão onerosa de bens imóveis, incluindo a cessão de direitos relativos a essas transmissões. Segue artigo abaixo:

Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:

(…)

II – transmissão “intervivos”, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição;

É uma receita cíclica atrelada ao dinamismo do mercado imobiliário local (vendas, doações, permutas). Sua arrecadação aumenta com o crescimento econômico e a valorização dos imóveis.

O STJ estabeleceu o entendimento de que a base de cálculo do ITBI é o valor da arrematação em hasta pública ou o valor da transação realizada pelo contribuinte (valor venal da venda), e não um valor de avaliação arbitrária imposto pelo Fisco. O Fisco municipal não pode utilizar o valor venal do IPTU ou avaliações fiscais arbitrárias como base de cálculo se estas superarem o valor efetivo da transação, em virtude da ausência de previsão legal e da jurisprudência consolidada.

A fiscalização do Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) é uma fonte de receita crucial, mas sua cobrança deve aderir estritamente à jurisprudência pacificada do Superior Tribunal de Justiça (STJ), a fim de evitar passivos e contencioso judicial.

O setor jurídico e a fiscalização municipal, se já não o fizeram, devem alinhar suas práticas de avaliação de ITBI imediatamente a este entendimento, aceitando o valor da transação como base de cálculo principal. Isso previne litígios onerosos e garante que os recursos arrecadados não sejam alvo de ações de repetição de indébito e restituição futura.

O fato gerador ocorre com o registro da transmissão da propriedade ou domínio útil do bem imóvel no Cartório de Registro de Imóveis. O imposto é exigido antes que a transferência legal se concretize. A arrecadação é pontual e diretamente vinculada à eficácia da comunicação entre o Município e os cartórios, exigindo um sistema de cruzamento de dados ágil para evitar a omissão de transações.

A arrecadação do ITBI é maximizada quando o Município possui um cadastro técnico atualizado (o mesmo usado para o IPTU).

Um cadastro técnico moderno e a utilização de geoprocessamento fornecem dados de valorização de mercado que dão suporte legal à avaliação fiscal do Município, combatendo a subavaliação da base de cálculo declarada pelo contribuinte.

Para a maioria dos Municípios, a otimização da receita de ITBI depende da integração dos dados do mercado imobiliário (registros de cartório) com os dados georreferenciados do seu cadastro imobiliário. Ao garantir que a base de cálculo do ITBI reflita o real valor venal, o Município protege uma das poucas fontes de receita com total autonomia que restaram após a Reforma Tributária.

A Emenda Constitucional 132/2023, que promoveu a Reforma Tributária no Brasil, focou majoritariamente na substituição dos impostos sobre o consumo (como ICMS e ISS) pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). No entanto, ela não extinguiu as taxas e contribuições de competência municipal, que continuam sendo fontes essenciais de arrecadação para os Municípios.

As Taxas e as Contribuições de Melhoria não foram impactadas diretamente pelo cerne da Reforma Tributária (a unificação do consumo). Isso significa que os Municípios mantêm sua competência constitucional para instituir e cobrar esses tributos, conforme o art. 145, inc. II e III, da Constituição Federal:

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

(…)

II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;

III – contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.

§ 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.

§ 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.

(…)

As taxas municipais são cobradas em duas modalidades principais:

• Taxas pelo Exercício do Poder de Polícia: cobradas em razão de fiscalização e licenciamento de atividades, como:
  • Taxa de Licença para Localização e Funcionamento (Alvará);
  • Taxa de Vigilância Sanitária;
  • Taxa de Fiscalização de Obras.
  • Taxas pela Utilização de Serviços Públicos Específicos e Divisíveis, relacionadas a serviços prestados ao contribuinte, como:
  • Taxa de Coleta de Lixo;
  • Taxa de Limpeza Pública.

A EC 132/2023 se concentrou nos impostos (como o ISS, que será substituído pelo IBS), mas preservou a autonomia municipal sobre esses tributos vinculados a uma contraprestação de serviço ou atuação estatal.

Embora não seja uma “taxa”, a EC 132/2023 trouxe uma importante alteração na legislação sobre a Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública (Cosip), reforçando a capacidade de arrecadação municipal em serviços essenciais.

O texto constitucional alterado (mais especificamente o art. 149-A da Constituição Federal, conforme a EC 132/2023) passou a prever que os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição para o custeio de:

• Serviço de Iluminação Pública (a já existente Cosip);
• Sistemas de monitoramento para segurança e preservação de logradouros públicos.

O art. 149-A da Constituição Federal prevê:

Art. 149-A. Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio, a expansão e a melhoria do serviço de iluminação pública e de sistemas de monitoramento para segurança e preservação de logradouros públicos, observado o disposto no art. 150, I e III. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)

Essa inclusão abre uma nova possibilidade de custeio por meio de contribuição, desonerando o orçamento municipal para a segurança urbana, que passará a ser custeada de forma específica pelos contribuintes.

Desde já deve haver adaptações nas legislações municipais, melhorias nos setores de cadastro técnico e o foco da gestão fiscal também nas receitas que o Município possa arrecadar que não estejam vinculadas aos repasses do Comite Gestor do IBS.

Em suma, a transição pós-Reforma exige que o Município adote uma visão de Estado forte na área tributária, utilizando a tecnologia não apenas para se adaptar ao IBS (monitoramento de consumo), mas para maximizar a arrecadação do IPTU, ITBI, ITR e as taxas, que são os pilares restantes da sua autonomia fiscal.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Emenda Constitucional 132, de 20 de dezembro de 2023. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc132.htm#art3. Acesso em: 1 out. 2025.

BRASIL. Constituição Federal. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 6 out. 2025.

BRASIL. Lei 5.172/1966, Código Tributário Nacional. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172compilado.htm. Acesso em: 6 out. 2025.

BRASIL. Lei Complementar 214/2025, Institui o IBS/CBS, Imposto Seletivo e cria o Comitê Gestor do IBS. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp214.htm. Acesso em: 6 out. 2025.

BRASIL. Lei 9.393/1996, Institui o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR). Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9393.htm. Acesso em: 6 out. 2025.